7月27日，交通运输部东海航海保障中心的一位工作人员告诉21世纪经济报道记者，由交通运输部海事局组织编制的《北极（东北航道）航行指南》已交给交通出版社编辑，将于10月正式出版发行。

此前，交通运输部海事局副局长翟久刚表示，这将为我国船舶提供全面、实用、权威的北极航行保障。届时，通过新航道抵达欧洲，有望比通过马六甲海峡、苏伊士运河缩短航程近2800海里，节约9天航行时间。

去年8月至9月，中远集团“永盛轮”成功首航北极东北航道，成为第一艘成功经由北极东北航道到达欧洲的中国商船。

中国海洋大学法政学院教授、极地法律与政治研究所执行主任郭培清和中国极地研究中心研究员张侠等学者计算过我国未来北极远洋航线的海运里程和成本，他们认为，到2020年，如果北极航线完全打开，用北极航线替代传统航线，每年可节省533亿-1274亿美元的国际贸易海运成本。

北极航线改变的不仅是贸易格局，郭培清在接受21世纪经济报道记者专访时表示，它也将影响中国的能源结构。“运输液化天然气，有人说通过管道运输，这是一种理想的方式。但北极的天然气通过管道运输到中国的话，中间会经过大量冻土，地质结构不稳定，维护成本很高。未来北极的能源运输方式我认为还是要以船的方式。”郭培清说。

俄罗斯的转变

《21世纪》：交通运输部海事局组织编制的《北极（东北航道）航行指南》将于10月正式出版发行。这是中国第一次发布北极航行指南，对我们今后利用北极航道将发挥什么作用？

郭培清：这是利好消息，能够指导国内企业更好地开展北极航运。这也从另外一个角度说明中国与北极国家在这一问题上的沟通协调是顺畅的，证明北极国家比如俄罗斯在这个问题上的态度是积极的。过去研究北极航道的国内学者，对俄罗斯强制性的破冰领航制度，高额的收费制度都有非议。但俄罗斯从2013年后，在这一问题上的态度虽然还谈不上非常积极，但有重大转变。

《21世纪》：俄罗斯的转变主要体现在哪些地方？

郭培清：以往的强制性破冰领航现在已经有所松动。这一方面是基于俄罗斯的战略设计，它希望把东北航道，业界又称北方航道，建设成为一条可以匹敌苏伊士运河的航道，因此在国际上表现出积极态度；另一方面，俄罗斯已经成为世贸组织的正式成员，必须对国内外采取一视同仁的态度。

而且经过2008年和2013年两次法律纠纷，即俄罗斯国内一家镍合金生产企业诺瑞尔斯克镍联合体与俄罗斯政府指定的北极破冰护航公司摩尔曼斯克航运公司打了两次官司，都是摩尔曼斯克航运公司输了。这在国际上造成了较大影响。俄罗斯在这个问题上逐渐开始松动，改变了强行护航制度。

其次大幅降低了收费标准，收费标准根据提供的服务而定。昔日，只要你进入航道就开始收费，现在从开始提供服务算起。而且根据不同的船舶类型和货运类型，收费标准也不同。特别是对于一些公务船（state-owned ship），收费标准做了很大调整。过境检查制度也进行了很大改革，并调整了申报时间。

从2013年开始，俄罗斯对待东北航道国际航运，态度发生了可喜的变化。我们国家的航运指南就是在这一背景下出台，若俄罗斯还是坚持过去僵化顽固的态度，出台指南也没有太大意义。

从自然环境方面来看，自然科学家已经断言，北极的海面融化是一种不可逆转的趋势，不是气候阴谋论。IPCC报告已经明确表述为全球变暖，而不再只提气候变化。这是一个很大的变化和调整。北极航运由预期变成现实，国际航运大通道的未来前景因海冰融化存在更大可能。

《21世纪》：北极航道讨论多年，加拿大交通部长不久前也谈到这一问题。他认为在可以预见的将来，开辟连接亚洲和欧洲的北极航道基本上还是幻想。北极航道成为现实需要哪些条件，现在还缺少哪些条件？

郭培清：北极航道由两条或者三条组成。东北航道穿越俄罗斯，西北航道现在尚不具备进行国际航运的条件。现在西北航道主要用于地方补给，加拿大北部有三个省的区域内补给。跨区域的补给，去年只就一艘。它的冰况也不好，因为西北航道里有很多岛屿。陆地很多冰川在进入大洋后形成很多冰山，对航运构成很大威胁。

我认为西北航道的航行只是一种远景。而东北航道则已经开始运行了，去年穿越的船只已经达到71艘。不过虽然东北航道已经运行多年，但并未成熟，很多基础设施等待重建或者待建，基础设施需要加大投资，比如灯塔、引航、无线电服务、搜救服务都需要补充。

《21世纪》：这些基础设施建设是需要由俄罗斯一个国家来承担，还是其他北极国家或者非北极国家也可以一起加入？

郭培清：俄罗斯正在开放，需要国外投资。但俄罗斯对国外资本中的国有资本充满戒心，而更欢迎私有资本，这是不务实的态度。如何区分私有国有？难度很大。

北极治理仍将保持碎片化

《21世纪》：有一种说法认为目前北极治理还是处于碎片化的状态，你认同吗？

郭培清：是的。而且我个人认为在可以预见的未来想要缝补起来也是没有希望的，将长期呈现碎片化和条块化的方式，这是北极治理的一个特点。

《21世纪》：目前北极事务决策机制，主要还是通过北极八国主导的北极理事会。北极理事会的职能在不断提高，正处在由原先的政府间高级论坛向正式的国际组织转变的过程。向后者的转变会带来哪些不同？

郭培清：2011年，北极理事会在挪威特罗姆瑟设立秘书处,推出具有法律约束效力的《北极搜救协定》；2013 年，基律纳会议上再推《北极海洋油污预防与反应合作协定》，北极理事会似乎正由原先的政府间高级论坛向正式的国际组织转变。从北极国家的北极政策文件中可以看出，大多数国家决心将北极理事会打造成处理北极事务的核心机构。

继2011年努克会议设立固定的秘书处和推出《北极搜救协定》之后，在基律纳会议上北极理事会的制度建设得到更进一步的发展，签署了《北极海洋油污预防与反应合作协定》，宣布成立三个特别小组，分别负责成立北极商业论坛、减少黑炭和甲烷排放、提高北极八国间的科研合作。北极理事会的机制化、法律化不断发展，正逐渐从一个政策塑造型的政府间高级论坛日益转变为政治决策型的组织机构。

《21世纪》：去年中国成为了北极理事会正式观察员，但你对这件事情好像有不同看法。因为成为观察员必须承认北极国家在北极的主权、主权权利和管辖权，你认为这样的条件太苛刻。

郭培清：我的态度已经从过去的排斥变成理性接纳。作为北极理事会观察员，中国虽无投票权，但中国代表的在场意味着中国的声音可以被听到，中国获得了一种表达自己意愿的机会。参加北极理事会，能够消除信息不对称，提供交易场所，降低交易成本。通过与体制内成员的双边互动了解北极地区事务的最新发展动态，熟悉理事会的运作和决策过程。

更重要的是，北极理事会观察员的实质性惠益在于参加理事会下设的工作组和理事会的研究项目，通过对工作小组及项目组研究活动和报告施加实质性影响，因为只有观察员国家才能向理事会工作组派遣工作人员，这方面是临时观察员国家所不具备的。

通过这些活动，身处外围的中国可以将自身意志通过北极国家和原住民永久参与者逐步传递到理事会制度内部，为未来发生质的变化进行量的积累。获得观察员身份就确立了中国与北极理事会之间稳定的互动渠道。另外，中国代表的近距离观察，无疑是对北极国家的无形“威慑”，从而减少中国在北极乃至全球问题上的外交成本。

《21世纪》：中国与北极国家的合作程度如何？之前与冰岛签署过北极合作框架协议。

郭培清：中国可以创造机会，利用自身的政治资源和资本优势,积极开展同北极国家的双边外交。北极国家之间存有不同利益，北极有海域划界纠纷，也有北约与俄罗斯之间的矛盾，而且北欧国家与北极大国之间的战略思考也不尽相同，北极大国，如美国、俄罗斯、加拿大之间的北极价值观也有差异。双边外交有助于北极国家理解中国的北极立场，减少或消除误解，有效地稀释个别北极国家对中国的抵制，提高个别北极国家抵制中国的成本。

2010年观察员国家华沙会议认为，双边合作是十分高效的方式。2012年4月22日，时任总理温家宝访问冰岛，两国签署了《中华人民共和国政府与冰岛共和国政府关于北极合作的框架协议》，开展了北极事务的全面合作。2012年6月，时任中国国家主席胡锦涛访问丹麦，两国都同意“推动中丹全面战略伙伴关系不断向前发展”。丹麦政府早在2011年即表示，中国对北极地区有着“自然和合法的经济和科学利益”，“丹麦政府希望中国成为北极理事会的正式观察员。挪威基律纳会议之前丹麦也表态支持中国成为北极理事会永久观察员国。

自第二届中美战略与经济对话以来，北极问题已被纳入两国会谈日程。2013 年中俄两国北极能源合作也正式启动。