近年来的船舶航运业发展以及由此带来的IMO立法需求可简要概括为环保与智能两大方向。然而，与环保议题中通常由日趋严格的法规要求带动市场需求、进而推动技术升级不同，船舶智能化发展主要由数字化和信息化技术的发展和应用驱动，进而推动IMO立法以对市场需求进行回应。因此，总体上IMO针对船舶智能化的立法与技术发展同步。

IMO MASS立法总览

2006年IMO提出的e-navigation战略主要面向的是前期在电子海图系统(ECDIS)、船舶交通管理系统(VTS)等电子设备系统的应用下各独立系统间数据信息兼容与共享的问题，着眼点仍在设备和系统层面。但后来出现的海上自主水面船舶(MASS)的愿景，由于其目标是完全无人运营船舶，因此带来了整个产业生态的变革，需要对现有IMO立法做系统性的调整。与此同时，鉴于自主船舶仍处在发展阶段，相关技术方案尚未成熟、工程实践应用不足，IMO立法过程呈现循序渐进、螺旋上升的特点，目标是将处于不同层级自主化水平的船舶纳入IMO的监管框架中。

首先是通过MASS法规监管范围界定(Regulatory Scoping Exercise)明确立法需求。MASS法规监管范围界定工作在2017年MSC 98次会议上启动，旨在定义不同等级的船舶自主化水平，并评估IMO现有公约法规对不同自主水平MASS的适用性，从而确保国际航行船舶在未来船员干预越来越少、甚至在完全没有船员的情况下，仍然能够满足IMO关于安全、安保和环保的要求。通过评估，IMO对法规的制修订需求、工作优先级等进行明确，作为下一阶段工作的依据。

其次是通过鼓励成员国开展MASS试航为行业发展和后续立法积累经验数据。IMO立法的目的之一是促进行业发展，去除监管造成的障碍。当前MASS仍处于技术发展和工程经验积累阶段，需要开展大量实船测试验证工作。为填补当前阶段的立法空白，IMO在2019年的MSC 101次会议上通过了《MASS试航暂行导则》，为相关方开展测试验证工作提供法律依据。

最后是近期开始的目标型MASS规则的制定工作。该项工作是未来一段时间内IMO针对MASS开展的重点工作，将在前期法规监管范围界定(RSE)工作的基础上，按照路线图制定、非强制性法规制定和强制性法规制定三个阶段分步推进。

IMO MASS议题立法动态

1.MASS法规监管范围界定

MASS法规监管范围界定工作于2017年在MSC 98次会议上开启，2021年5月MSC 103次会议上完成，并以MSC.1/Circ.1638号通函发布了相关成果：一是面向立法评估的需求，讨论明确了MASS的定义和船舶自主水平等级划分标准，使IMO相关立法工作能够有效适应技术发展阶段不同自主水平船舶共存的情况；二是系统分析了现有IMO法规对不同自主水平MASS的适用性，评估MASS发展对现有海事监管体系的影响，明确了立法需求和优先级，提出下一步工作计划。

法规监管范围界定工作中识别出的需要优先考虑修订的法律文件及相应处理方式见表1，其中，I代表能够等效使用现有法律文件或仅需要进一步阐释，II代表对现有法律文件进行修订，III表示需要制定新的法律文件，IV表示以上均不适用。值得注意的是，法规监管范围界定工作识别出了很多共性问题，例如对远程控制中心、船员等概念的角色和职责应该如何界定等。最终，IMO讨论决定，与其分别修订各个法律文件，不如针对共性问题和MASS涉及的人工智能、网络安全等前沿技术应用带来的新问题单独制定法律文件，由此引出了后续目标型MASS规则的制定工作。

表1 IMO MASS法规监管范围界定工作成果

2.试航与经验积累

海上水面自主船舶目前仍处于发展之中，业界需要开展试航工作以测试完善相关技术系统并积累数据。受其自身性质影响，MASS的开发和运营涉及多部门、多业务环节的协同，如船岸协同、监管方与运营方协同等，若在开放水域试航或运营还涉及到国家间的协调，在缺乏国际层面法律依据的情况下相关工作很难开展。2019年，在MSC 101次会议上通过的《MASS试航暂行导则》能够为监管当局(沿海国、船旗国、港口国)和利益相关方(船东、运营方等)开展MASS试航提供参考，确保试航过程中基础设施和智能系统的应用满足IMO针对安全、安保和环保的相关要求，也避免MASS的试航验证工作影响各国的正常航运业务。试航导则提出了一般性要求，未涉及具体技术细节，面向IMO安全、安保和环保目标，提出了风险管理、对现有法规的符合性、人员配置与资质、基础设施、通信和数据交换、信息共享、网络安全等方面的要求。

目前，中国、法国、俄罗斯已经分别向MSC提交了关于MASS试航结果情况的信息提案(见表2)，报告了本国开展的自主船舶试航典型案例。相关工程和技术实践经验、数据积累、风险识别与评估方法将为后续产业发展、IMO立法提供重要输入。

表2 MASS试航结果相关提案

3.MASS目标型规则制定

MASS由技术发展推动产业生态变革，涉及的利益相关方和需要协调解决的问题众多，需要首先对拟解决的共性问题、优先级、预期产出和时间框架达成一致。因此，IMO在推动MASS目标型规则制定的过程中优先开展工作路线图的编制。经过MSC 105次会上讨论，围绕路线图制定工作初步达成以下共识：

(1)路线图需明确MSC 106(2022年11月)至MSC 110(2025年上半年)期间针对MASS目标型规则制定的工作计划；

(2)所制定的路线图动态变化，随着文书制定的进展而不断修订；

(3)术语和分级仍将是讨论的重点议题，因为此前的四级分类仅适用于MASS法规监管范围界定(RSE)工作，未必适用于MASS强制性规则的制定；

(4)时间框架上，预计2024年下半年将在MSC 109次会上完成并通过非强制性MASS目标型规则，作为初始第一步；2025年上半年将在MSC 110次会上完成并批准强制性MASS目标型规则(以2028年1月1日生效为目标)，同时完成对法规监管范围界定工作中明确的“高优先级”现有公约法规的修订工作；

(5)针对工作机制，将建立MSC/LEG/FAL联合工作组，并成立MASS会间通信组开展后续规则制定工作。工作组将以马歇尔群岛作为协调国，以2028年实现强制性MASS规则生效作为最终目标。

围绕非强制性MASS目标型规则的制定，目前IMO各方对其内容框架尚未达成一致，但形成了以下共识：

(1)按照IMO目标型规则制定的原则，在MASS非强制性规则中主要提出目标和功能要求；

(2)MASS目标型规则需主要考虑法规监管范围界定(RSE)工作中识别出的共性问题和立法需求，同时考虑人工智能、机器学习、网络安全等此前未考虑到的全新因素的影响；

(3)MASS目标型规则的适用范围将限制在货船，后续将进一步考虑对客船的适用性；

(4)需要在规则制定中进一步考虑MASS分类分级，以及对master, crew, responsible person, remote control station/center等关键术语的定义。

下一步趋势研判和工作建议

IMO针对海上水面自主船舶(MASS)的立法已经逐渐从立法需求研究与经验积累的准备期进入了实质性推进期，未来2～3年将是各方讨论和博弈的关键阶段，需要国内业界结合工程实践和监管经验，通过多种渠道表达技术主张。结合上述分析，提出以下工作方向建议：

一是重视跟踪和参与IMO针对关键术语定义和分类分级的工作。尽管IMO在MASS法规监管范围界定(RSE)工作中已经提出了按照船员介入程度及是否远程操控划分的自主船舶四级分级机制，但同时也指出该分级机制主要面向RSE工作本身，并不适用于后续的规则制定。近年来的智能船舶发展趋势表明，IMO针对MASS分级，以及船员、岸基控制中心等关键术语定义的立法对于技术发展路线具有较强的引领和推广作用(如远程遥控和岸基控制中心的引入)，因此在当前MASS规则制定进入关键阶段的背景下，需要紧密跟踪MASS立法进展，由立法思路推导出下一步市场需求与技术需求，同时积极表达技术主张，将我国优势特色技术和产品纳入分类分级与术语的内涵。

二是依托国内开展的MASS试航工作，积极以提案形式向IMO报送试航技术方案与结果，针对基础设施建设、风险评估、通信与数据传输、网络安全、现有法规符合性等关键问题提出中国方案，为IMO下一步MASS规则制定提供工程实践经验输入，提升中方技术观点的影响力与说服力。

三是在参与国际规则制定中重视多种国际平台相互配合。目前智能船舶仍处在技术发展和市场培育阶段，国际规则将对未来行业发展起到重要塑造作用，除IMO法规外，国际标准、船级社规范等都是承载我国技术路线、工程实践与监管经验的重要载体。目前，ISO、IEC、IALA等国际标准化机构均在大力推进船舶智能化相关标准制定工作，其中ISO/TC 8制定的ISO/TS 23860:2022《自主船舶系统相关术语》标准还为IMO MASS法规监管范围界定工作提供了重要支撑。因此，国内相关方需要积极通过不同主体、不同领域的国际规则制定渠道，同时积极利用具有IMO观察员地位的船海领域非政府组织(NGO)平台提出中国方案，使参与国际规则制定主体多元化、策略系统化，从而在MASS目标型规则制定的关键阶段赢得主动。