当地时间2023年3月23日，欧洲议会和欧盟理事会两大欧盟立法机构达成了 “关于在海上运输中使用可再生和低碳燃料”（FuelEU  Maritime）立法草案的临时协议，这意味历时近两年的立法谈判过程正式告一段落，走向尾声。

应运而生

FuelEU Maritime是什么？欧盟为什么要制定FuelEU Maritime？想要寻求答案，就需要将时光回调至2020年的那个冬天。

在欧盟绿色新政《欧洲绿色协议》发布整整一年后的2020年12月，欧盟正式确定了作为实现2050年目标中间步骤的2030年减排新目标，即到2030年将欧盟的温室气体排放量减少55%(与1990年的水平相比)，这一新目标既是欧盟在2014年向《巴黎气候协定》承诺的40%目标的一大进步，也展示出了欧盟对于实现2050年“气候中和”减排目标的决心。

欧盟的终极目标是力争在2050年前成为全球首个实现“气候中和”的大陆。为实现此目标，欧盟将“至2050年实现气候中和”的目标写入了首部《欧洲气候法》中。根据《欧洲气候法》，欧盟到2030年温室气体排放量至少减少55%的气候目标是一项法律义务。

为帮助欧盟国家实现这一新减排目标，欧盟需要制定相关行动计划和措施。经过小半年时间的研究与准备，欧盟委员会于2021年7月14日正式向欧洲议会、欧盟理事会、欧洲经济和社会委员会以及地区委员会递交了具有里程碑意义的最新低碳发展政策——“Fit for 55”一揽子气候减排立法提案（以下简称“Fit for 55”一揽子计划）。

“Fit for 55”一揽子计划是目前欧盟在气候和能源问题上所提出的最为全面的立法提案，内含FuelEU Maritime、欧盟碳排放权交易体系（EU ETS）、碳边境调节机制（CBAM）等在内的10多项具体立法提案，涉及能源、运输、航运等相关产业，各具体提案之间相互联系、互为补充。欧盟承诺，到2030年将温室气体排放量在1990年水平基础上减少55%，“Fit for 55”一揽子计划是一套修订/更新欧盟现有立法和落实新举措的建议，旨在使欧盟相关立法与其2030年减排目标保持一致，是欧盟将气候目标转化为欧盟法律的关键计划。

对于航运业来说，船用燃料主要还是依赖于使用污染较为严重的化石燃料。根据欧盟的统计数据，海上运输所产生的温室气体排放量占欧盟整体温室气体排放量的13.5%。相较而言，可持续燃料具备安全和环保等特性，可以在减少温室气体排放方面发挥关键作用。这也正好与欧盟可持续发展战略不谋而合。因此，FuelEU Maritime应运而生。

作为“Fit for 55”一揽子计划的关键部分，FuelEU Maritime提案的主要目的在于增加船舶对可再生和低碳燃料的使用，以帮助海事行业减少温室气体的排放，同时确保海上交通的平稳运行，进而助力海事行业参与到欧盟新减排目标的战略路线中，并在落实《欧洲气候法》方面发挥基础性作用。具体而言，FuelEU Maritime将通过对船舶所用燃料的温室气体强度设定最大限制，并刺激停靠欧盟相关港口的船舶采用可持续海上燃料和零排放技术，例如强制在港船舶使用岸电等，以此推动可再生和低碳燃料在欧盟海运领域的使用。根据欧盟委员会的最初提案，从2025年开始，欧盟将对海运燃料使用的温室气体强度进行越来越严格的限制，并设定了温室气体强度限制目标，以2020年参考值为基线分阶段折减，到2025年为2%，到2030年为6%，到2035年为13%，到2040年为26%，到2045年为59%，到2050年为75%。此外，自2030年1月1日起，要求停靠欧盟成员国港口的集装箱船和客船所有用能必须来自岸电。停靠时间少于2小时、使用燃料电池、纯电动、船上风力和太阳能发电等零排放技术、无法连接岸电、应急等特殊情形除外。自2035年1月1日起，一个报告年内由于港口连接设施不足以及不兼容导致无法连接岸电的例外情形不得超过5次。

九转功成

欧盟委员会从2021年7月在其“Fit for 55”一揽子计划中提交了 FuelEU Maritime提案到2023年3月达成临时协议，中间立法谈判只花费了短短一年多时间，充分体现了欧盟的绿色决心。然而，时间虽短，但过程却并非坦途。

据欧盟专家Astrid Silvia Grunert介绍：“欧盟立法过程漫长且复杂，在这个过程中的各个阶段都需要征求(行业)利益相关方的意见。最初的立法建议是由欧盟委员会(欧盟唯一有权起草法令的机构，负责提出立法提案、政策和行动计划)根据之前长达数月的详细影响评估所制定并提出。在开展影响评估工作期间，欧盟委员会已与（行业）利益相关方进行协商，以确保从一开始就提出公平且合理的建议。立法草案提交后，由共同立法者(欧洲议会和欧盟理事会)一起审查所提草案，并在他们认为需要的地方进行修改，这些额外的建议通常来自(行业)利益相关方的意见。在整个过程中，共同立法者始终对(行业)利益相关方的意见持开放态度。最后，欧盟委员会、欧洲议会以及欧盟理事会召开三方会议，以找到最佳方案。”

回溯FuelEU Maritime提案的立法进程，从草案提出到达成临时协议主要经历了三个重要节点。2021年12月9日，欧盟理事会航运工作组对该提案进行了分析，相关文本获得交通委员会通过。2022年4月4日，欧洲议会运输和旅游委员会（TRAN）报告员Jörgen Warborn提出修正草案，并于2022年10月3日获得TRAN通过，于2022年10月19日获得欧洲议会通过。2022年6月2日，欧盟理事会通过谈判立场，提案进入最终谈判阶段。

那么在这个过程中，有哪些焦点问题引起了行业的关注呢?

Astrid表示：“针对FuelEU Maritime提案，业界反复强调的一个重大意见是缺乏综合性影响评估。其实对于航运业而言，业界不仅对FuelEU Maritime提案表示出担忧，还对欧盟将修订《EU ETS指令》(将航运业纳入EU ETS)、《替代燃料基础设施指令》(AFID)以及《可再生能源指令》(REDII)等立法提案都表示出了担忧。尤其是船东，他们主要的担忧是将面临双重机制，这意味着他们可能将被要求向两个不同的系统（FuelEU Maritime和EU ETS）上报数据并遵守两套规则，这将造成额外负担。尽管欧盟委员会多次确认不会发生重复报告的情况，但这种担心目前依旧尚未完全被消除。其困难之处在于，目前已经经过三方商定的FuelEU Maritime提案仅提供了新机制的关键要素和框架，有关具体实施的细节将通过授权法案进行定义和描述，这项工作将在2023年完成。因此，即使在通过了主要提案之后，也要通过立法程序来补充细节。另一个具有争议的问题是对处罚的计算。最初，这项任务预计将由独立核查机构（Verifier）执行。然而，核查机构和国家管理当局都不同意这种做法，称这显然是管理当局的任务，而不是第三方机构的任务。这已在文本中进行了调整。此外，对独立核查机构的选择给予了更多的关注，并增加了一些筛选内容，以便更好地保证核查机构具备与航运有关的知识和资格。通过EU ETS和FuelEU产生的资金分配也是一个大问题。航运利益相关方声称，这些资金应直接回流到本行业，以支持行业绿色转型。此外，关于是否可能设定非生物来源的可再生燃料(RFNBO)比例的问题也进行了长时间的辩论，欧盟委员会严格捍卫最初选择的技术中立办法。总之，虽然共同立法者(欧洲议会、欧盟理事会)和利益相关方提出了许多改进欧盟委员会原始草案文本的建议，但立法的总体目标从未受到质疑。”

不难看出，在整个立法谈判过程中，欧盟方面结合专业且详细评估的同时也注重（行业）利益相关方的意见，以求最终立法能够为欧盟以公平、经济、高效和具有竞争力的方式实现碳减排和经济转型目标提供法律保障。

尘埃落定

据了解，此次达成的结果仅为临时协议，后续仍须经欧洲议会和欧盟理事会正式批准后才会公布最终的法律文本。但尽管如此，FuelEU Maritime提案如今也算是尘埃落定。

本次达成的临时协议在保留了欧盟委员会最初提案核心内容的基础上，欧洲议会和欧盟理事会联合做出了8项修正。为外延地区、小岛屿和经济上高度依赖其连通性的地区的特殊处理引入限时例外；引入冰级船舶以及在冰区航行的船舶的折减系数；从2035年1月1日起提高船舶使用的温室气体排放强度的目标，并采取措施鼓励使用RFNBO；根据应与AFIR保持一致的基本原则，修改岸上供电（OPS）的要求和与零排放技术相关的规定；在涉及燃料认证时，将化石燃料排除在认证流程之外，同时改进规定，使该流程更具前瞻性；修改关于FuelEU Maritime处罚产生的收入及其分配给项目的规定，以通过增强的透明度机制支持海事部门的脱碳；在相关报告和审查条款中进一步明确了委员会监督法规实施的义务。要求在港口为船舶提供电力。

相较于欧盟委员会最初提交的草案文本，新达成的临时协议发生了哪些主要变化呢？中国船级社（CCS）国际事务处主管、欧盟事务专家林正锦总结有三点：“第一，船用燃料GHG强度在2020年基线（91.16 grams of CO2 per MJ）基础上分阶段折减：2%（2025年）, 6%（2030年）, 14.5% (2035年), 31%（2040年）, 62%（2045年），80%（2050年）。第二，采取措施激励船东使用RFNBO。如果2031年前RFNBO的使用在船用燃料中的占比不到1%，则2034年起设定2% RFNBO的目标。第三，自2030年起停靠欧盟主要港口的集装箱船和客船的所有用能必须来自岸电，2035年起适用于欧盟其余港口（如有岸电设施）。”

不难看出，FuelEU Maritime的尘埃落定定将为航运业带来巨大影响，更有行业人士认为，FuelEU Maritime对海事行业而言是具有颠覆性。对此，Astrid表示：“我个人认为，该措施已经公布并成型有相对较长的一段时间了，这为利益相关方(行业)提供了多次机会可以参与并发表观点和改进意见。因此，原则上来说，FuelEU Maritime的结果应该是合理的、可执行的且具有影响力的。”