P3联盟引发的国际航运反垄断思考

2014-06-11 16:57 | 大连日报 船舷内外


P3联盟是指三大巨头班轮公司马士基航运、地中海航运和达飞轮船对外宣布建立为期10年的运营联盟。全球班轮运输业前三强携手合作,这在航运史上是前所未有的,有人将其喻为汽车行业的福特、通用与丰田的联合经营。为此,美国联邦海事委员会(FMC)曾于2013年12月17日邀请欧盟和中国的监管机构在华盛顿召开全球海事监管峰会,主要议题是如何规制P3联盟,防止其从事航运垄断行为。目前,鉴于中国政府的审查结论尚未作出,P3联盟已推迟其计划的运营时间。

美国与欧盟具有丰富的航运反垄断法实践,而相比之下,我国反垄断的立法与实践还很年轻。2008年《反垄断法》的原则性规定如何具体适用于航运业,无疑是一个崭新课题。2013年,我国的外贸进出口总额跃居世界第一,船队规模世界第四,如何对国际航运进行有效的反垄断规制意义重大。

美国规制路径及评价

在美国,对航运活动进行反垄断规制的法律依据是《1998年航运改革法》。关于P3联盟,2014年3月10日FMC对其报备协议予以正式批准,这意味着P3联盟已通过了美国的审查程序,但不能忽视的是后续的严格监管程序。

从表面上看,美国《1998年航运改革法》对班轮运输市场中的垄断行为持较为包容的态度,因为其赋予了班轮公会等各种航运垄断组织一定的豁免权。其实,此种“包容”并不像想象的那么大,原因是此种包容是有红线限制的,即不允许航运组织“减少竞争而导致运输服务产生不合理的减少,或者对运输费用产生不合理的增加”。“不合理”一词的含义极富弹性,其标准在不同历史时期会有较大差异。当前FMC审查标准趋于严格,因为在当代班轮运输所享有的反垄断特殊政策已备受质疑,取消班轮运输业的反垄断豁免、让自由竞争成为航运业的基石已是主流观念。

欧盟规制路径及评价

欧盟对垄断协议不采取事先审查制度,而完全由企业自身进行合法性评估,但欧盟委员会随时可主动进行反垄断的调查。

对航运联盟的规制欧盟有专门法案,即《欧盟理事会906/2009号条例》,该条例对满足条件的联营活动赋予了反垄断集体豁免权。这似乎对航运业采取了非常宽松的反垄断政策,其实不然。欧盟对航运业的反垄断规制在国际上是最为严厉的,其完全否定了班轮公会活动的合法化,目的是不再给予班轮运输业特殊待遇。不过,经过综合评估,欧盟认为,联营体的活动一般而言并不违反欧盟的一般竞争规则,所以才赋予其集体豁免权,但此种豁免权的必要条件之一是在相关市场的份额不得超过30%。按P3联盟目前的运力规模,很难满足这一标准。当然,P3联盟不享受集体豁免权也不等于其活动一定是非法的,因为集体豁免权是欧盟立法所特殊设计的一种“推定豁免”,P3联盟不具有“推定豁免”的法律地位,其可以通过举证证明协议满足《欧盟运行条约》第101条第3款的规定而继续享受反垄断的豁免。可以预计,鉴于欧盟的一贯立场,欧盟随时启动的对P3联盟的审查将是极其严格的。

中国应秉持的基本立场

我国参加了《联合国班轮公会行动守则公约》,该公约赋予班轮公会一定的反垄断豁免权。鉴于“条约必须信守”的原则,我国应依据该公约判断班轮公会活动的合法性。航运联盟的性质完全不同于班轮公会,其不能根据所谓“举重以明轻”的法理当然享受反垄断豁免,而应依据《反垄断法》进行判断。

首先,航运联盟协议含有限制竞争的内容,例如,共同协调船舶数量、在相关市场上成员不能自由转让或出租舱位等。因此,应当将其定性为横向垄断协议,这是对航运联盟进行规制的基本前提。具体应适用《反垄断法》第15条之规定,确定其是否可以享受反垄断豁免。一般而言,航运联盟能够满足“降低成本、增进效率”的条件,但能否满足“所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争,并且能够使消费者分享由此产生的利益”,则需要在个案中进行经济分析。

其次,垄断协议并不局限于书面协议,其包括“排除、限制竞争的协议、决定或其他协同行为”。当事人公开缔结违反《反垄断法》的垄断协议的情形并不多见,因此,对航运联盟的规制重点不应放在对其提交备案协议的审查上,更重要的是监管在具体活动中是否有“协同行为”、是否滥用市场优势地位等。

最后,航运联盟不属于《反垄断法》中的“经营者集中行为”。据报道,商务部目前正在“准用”经营者集中规则对P3联盟进行审查。从性质上看,航运联盟并非经营者之间的合并,因此,只能“准用”而非“适用”经营者集中的相关规定。“准用”具有一定合理性,因为航运联盟虽不是法律意义上的经营者集中,但较长时间的航运联盟(P3联盟长达10年)在一定程度上会像经营者集中那样对市场竞争产生长久的影响。

P3联盟在航运界引发了诸多思考与争论。自2008年金融危机以来,国际航运业一直未能走出低谷,航运联盟所特有的资源优化、节约成本以及提高效率等特征成为航运业走出困境的战略选择。但我们不应忘记亚当·斯密的告诫:“进行同一种贸易活动的人们甚至为了娱乐或消遣也很少聚集在一起,但他们聚会的结果,往往不是阴谋对付公众便是筹划抬高价格。” 如何使航运联盟“扬长避短”,是国际航运反垄断的一个崭新课题。

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