巴拿马等船旗国在2018年10月底召开的IMO海上环境保护委员会第73届会议(MEPC73)上提交了一份提案，提议参照压载水公约，为2020年限硫令也设定一个“经验积累期(EBP)”，这个被部分业界人士理解为限硫令“过渡期”的提议受到了航运界的广泛热议，并在会前得到了美国等国家的支持。与会各方就该提案展开了较长时间的一般性辩论，最终仍未达成一致，会议仅邀请各方在未来就如何加强MARPOL附则VI第18条(燃油的提供和质量)提出进一步建议。该提案的内容、影响和争议是什么？为什么“EBP”能适用于压载水公约，而在限硫令的适用上却“折戟沉沙”？

巴拿马提案

在MEPC73会议上，巴拿马等船旗国提交了一份提案，提议建立一个类似于压载水公约EBP的限硫令EBP。该提案认为，为满足2020年0.5%的燃油硫含量要求，混合燃油的需求将随之增加，而这些混合燃油虽然硫含量满足要求，但是在闪点、稳定性和兼容性等方面可能存在不达标的情况，这将对船舶和船员的安全构成威胁。并且由于这些新型混合燃油尚未在市场上广泛使用，因此现阶段还无法准确判定这些燃油的相关特性和参数。

基于以上考虑，为确保优质安全的合规燃油能持续供应，以及避免不安全的燃油可能会因船舶无法获得合规燃油的压力而进入市场，提案建议设立一个EBP，拟通过在EBP期间对公约实施的数据进行收集、分析和审议，来解决由于燃油不可获得和兼容性等问题而导致船舶出现违规的情况，从而避免对船舶不适当的处罚。

MEPC73会议与会各方就该提案内容进行了广泛讨论。在代表共同提案国对该提案进行介绍时，马绍尔群岛代表解释道，该提案的目的既不是为了修改0.5%的硫限要求，也不是为了延迟该要求的生效日期，而是为了寻求更大的透明度，以确保各方能一致有效地实施该要求。

支持者认为，由于限硫令而增加的燃油成本与航运业是紧密关联的，为了使各行业能共同前行，应关注燃油的数据收集和信息共享。全球0.5%硫限要求的规模和影响远大于排放控制区0.1%硫限要求，因此先前排放控制区的经验并不足够，有必要在采取行动前考虑所有方面。还有部分代表认为限硫令给船东和船员带来不成比例的风险和责任，他们需要学习如何应对燃油可能存在的安全风险。

反对者认为，解决相关问题的建议性“一致性实施指南”已经在制定中，当前的情况与压载水公约引入EBP时的情况大不相同。限硫令拟议的EBP可能会增加限硫令实施的不确定性并发出延迟实施的错误信号，这将有损IMO的信誉，进而导致各国采取单边措施，因此，应避免任何对坚定承诺产生怀疑的行为。此外，部分代表认为该提案缺少具体细节，例如EBP的持续时间和可能引起的不确定性，因此不支持EBP，但是支持制定一个机制来进行某种形式的数据收集。

基于上述讨论，委员会邀请各方就如何加强MARPOL附则VI第18条的实施提出进一步具体建议，特别是关于燃油质量和无法获得合规燃油的报告，以及如何使用GISIS模块（全球综合航运信息系统）进行数据收集和分析。

限硫令面临的问题

在MEPC73上，巴拿马等船旗国提出限硫令当前的问题主要是无法获得合规燃油问题、低硫油使用安全问题和混合燃油质量问题等，并申请设立一个限硫令EBP来解决这些问题。关于无法获得合规燃油问题，IMO在确定2020限硫令之前，就已审议并批准了全球燃油可获得性评估报告(MEPC70/5/3、MEPC70/INF.6)，该报告的结论是全球炼油业有能力为航运业提供足量的合规燃油。然而，不可否认的是，报告并不能打消业界对局部地区无法获得合规燃油的担忧。为了避免由此给船方带来的不成比例的责任，IMO同意船方可以通过提交无法获得合规燃油的报告来豁免责任。尽管如此，为确保全球范围公平的竞争环境，接下来IMO仍有义务督促各地区提供足量的合规燃油。

关于低硫油的使用安全问题，低硫油的低粘度和冷流性能容易带来燃油泄露风险并加剧主机磨损，在美国已有不少相关事故报告。在2018年7月召开的会间会上，IMO正在制定的限硫令“一致性实施指南”已识别出低硫油的使用安全问题并提出了多种解决建议。关于混合燃油的质量问题，虽然混合燃油硫含量满足要求，但是在其他方面可能不符合要求，存在安全隐患。

IMO对燃油质量的关注由来已久，MARPOL公约附则VI第18条就已对燃油质量提出了要求。2017年，国际标准化组织(ISO)发布海运燃料规范(ISO8217：2017)，增加了对混合燃油的具体要求，该规范计划针对限硫令进一步予以修订。在此基础上，IMO完成了燃油供应商最佳实践指南和燃油购买者/使用者最佳实践指南。注意到巴拿马等船旗国就燃油的使用安全和质量问题已向2018年12月初召开的IMO海上安全委员会第100次会议(MSC100)递交了提案(MSC100/8/2)，经讨论，MSC100会议决定在双年度议程中增加一项任务“为促进与燃油使用相关的船舶安全制定进一步措施”，目标完成年为2021年。

不难看出，与压载水不同，限硫令的当前问题还是有解决办法的，而且相对于压载水公约提出的D-2最终达标方式，限硫令提供了多种达标方式，因此实施的难度也要小。限硫令如若照搬施行EBP，一方面会影响IMO声誉，IMO政策的不确定性将导致越来越多国家转而选择单边行动。另一方面也会对“先行者”不公平。为在既定期限前实现0.5%的硫限目标，已有很多船东、炼油厂、燃油供应商、脱硫设备制造商投入了大量资金，2020限硫令任何形式的变化对他们来说都是一种打击。（鄢和诚 苏 杰）